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关于市中级人民法院审判暨执行工作和市人民检察院审判监督暨执行监督工作情况的调研报告

信息来源:市人大作者: 时间:2019-11-11 17:48:42 责任编辑:

咸阳市人大常委会内务司法工作委员会

20191031日)

 

 9月17日至27日,市人大常委会副主任刘勇锋带领由部分市人大代表、内司工委委员、市中院和市检察院负责人组成的调研组,利用9个工作日,采取听取市本级和秦都区、渭城区、武功县、乾县、泾阳县、三原县、彬州市、旬邑县等8个县市区的监察委、法院、检察院、公安、司法、自然资源、住建、金融等共计70余个单位的汇报,与上述单位选派的工作人员、人大代表、案件当事人等共计200余人进行座谈的方式,对市中院审判暨执行和市检察院审判监督暨执行监督工作情况进行了调研。现将调研的情况报告如下:

一、基本做法与成效

近年来,市中院和市检察院积极贯彻落实司法责任制改革的各项部署,审判质效不断提升,基本解决执行难取得阶段性成效,法律监督蹄疾步稳,发挥了作为全面依法治国重要抓手的司法工作在提升我市治理体系和治理能力现代化水平,落实“五位一体”总体布局中不可或缺的作用。

(一)工作格局基本形成

一是重视党委领导和人大监督,争取政府支持。市中院根据近年来案件大幅增长和案多人少的现状,向市委提出《关于依法推进诉源治理的工作意见》,向市人大常委会提出《关于强化多元化解矛盾纠纷机制推进诉源治理工作的议案》,市八届人大常委会第二十三次会议也专门就此做出决定。泾阳县法院在走访人大代表130余人次,征求对法院工作的意见建议40余条的基础上制定和完善了12项制度规范。武功县政府通过实施“双五十万”工程化解社会矛盾纠纷2800起,使武功县法院受理、审判和执行案件多年维持在2千件左右二是在互相分工配合与制约中依法开展法律监督。2016年至今年8月,市检察院对审判活动中不当情形提出书面纠正意见493件次,刑事抗诉案件被上级法院改判和发回重审31件,维持原判15件;两级检察院向同级法院提出的检察建议中,涉及再审的被采纳率为41.9%,涉及纠正审判活动违法的被采纳率为77%,涉及执行监督的被采纳率为81.8%。三是积极与部门开展执行协作。市中院与政府有关部门建立信息共享平台或协作机制,实现了对被执行人个人信息、工商信息、手机信息、存款、股权、不动产、车辆、社保基金、住房公积金的查询、查控、扣划。四是队伍建设进一步加强。市中院出台两项推进干警“再学习工程”制度和方案,全市法院仅在今年上半年参加各类培训的就达2700余人次。市检察院通过网络学习教育平台、考察学习、奖先评优等形式强化检察队伍能力建设,干警政治素养、法律功底得到进一步提升和强化。

(二)工作制度较为完善

市中院制定了《办案责任制实施办法》、《合议庭工作规则(试行)》、《加强院庭长审判管理职责办法》和《院庭长听诉实施办法》,明确了院、庭长的监督管理职责,实现有序放权与有效监督的统一。市检察院制定了《检察官权力清单实施意见》,通过信息手段强化对检察官办案期限考核,依据案件评查有关规定评查案件近3千件,对3名检察官进行了过错责任追究。泾阳县法院善管、敢管、真管,对工作存在质量和程序问题的151人次进行了通报批评、诫勉谈话、取消评选先进个人、扣罚奖金等处罚,远远高于市中院和其他县法院。三原县法院对群众举报的24名干警进行了党政纪处分,使该院干警作风发生了深刻变化。

(三)服务中心工作的效能正在增强

今年前8个月,市中院被省高院发改的案件同比减少26件,法定审限内结案率位列全省第三。全市速裁案件5784件,平均审限较法定审限缩短80%2016年至今年9月,全市法院执行结案率86%,执行到位100.8亿元。市中院通过快速审结一批涉企案件和对资不抵债“僵尸企业”建立执行转破产工作机制,探索出化解执行领域矛盾纠纷新途径。去年以来,他们办理企业申请执行案件的执结率为91%,起到了维护和优化营商环境,服务经济发展的作用。建立了涉黑涉恶案件快立快审快执的快捷通道,全市法院通过翻查案卷排查出涉黑涉恶线索289件,市中院一审宣判黑恶案件18132人。通过制定《办理非诉执行案件若干意见》、召开与国土资源(现为自然资源)部门联席会议、听证会等措施,执结了2016年以来受理的50件案件、执结率达96%,以法律手段支持了行政部门对土地稀缺资源的保护。

二、目前工作中存在的问题及其表现形式与形成原因

一是主动接受市人大常委会监督的意识和工作机制还未完全形成。“两院”接受人大进行法律监督和工作监督的意识和自觉性还不强,具体表现在,没有就落实《法院组织法》、《检察院组织法》关于人大及其常委会对“两院”工作实施监督的规定和《咸阳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》关于向人大常委会报告审判、检察、司法改革的重要情况和创新社会管理重大措施的规定,建立与人大联系沟通、意见反馈、信息通报的机制与平台。有的法官或法院负责人还把人大按照法律法规、法定程序对法院的“工作实施监督”,等同于领导干部个人干预插手过问案件,对市人大常委会监督或者在会议上提出的典型案件能拖就拖,一拖再拖,一直在拖,越拖越多。

二是一些法官的法治思维和现代法治理念尚未真正树立起来。有的法官封建特权思想严重,仍在搞知错不改,有错不究,官官相护,上下照应的“官不悔判”那一套;有的法官把人民法院依法独立公正行使审判权,错误地理解并变成法官个人的独立审判权,把来自各方面的正常监督管理臆测揣度成说情干预打招呼;有的法官对疑罪从无、证据裁判、罪刑法定、非法证据排除等原则和规则不学习、不理解、不掌握、不运用,却又罔顾事实真相,在没有确凿证据情况下恣意滥用自由裁量权和法官认定权。

三是政府前端治理的一些缺失加大了司法工作难度和工作量。因治理缺位或行政执法不到位造成的矛盾纠纷最终流向法院。如,没有按照人均1元钱的标准落实普法经费,大多数地方的人民调解工作也流于形式。一些地方政府没有严格依照法律政策进行招商引资和征地拆迁,导致城镇化建设、金融信贷、房地产开发、企业改制等方面,因资金链断裂引发的群体性纠纷和类案连年上升,给审判和执行造成很大压力。

四是司法机关之间互相协调机制不够顺畅。法院按照拒执罪的定罪标准收集证据并移送公安机关立案侦查的能力有限,造成公安机关无法立案,或者立案侦查后难以达到检察机关提起公诉的标准,使很多拒不履行法院裁判的行为得不到应有的制裁,让违法者逍遥法外,有的气焰嚣张。

五是案多人少已直接影响到办案质量和效率。近年来,尤其是2018年以来,案件井喷式上升,泾阳县法院2016年受案4035件、2017年同比上升3.6%2018年同比上升12.6%2019年前8个月同比上升52.1%,渭城区法院受理的民事案件在三年间增长了120%。在民事诉讼中呈现出当事人在申请鉴定、法院调查、证人出庭、增加当事人、财产保全和法律文书公告送达增多的“六多”趋势。全市法院员额法官与助理的总人数之比仅为1:0.4,达不到司法责任制改革要求的1:1,影响了办案质量和效率。如,市中院一审案件的服判息诉率连年滑坡,2016年为81.4%2017年为46.5%2018年为61.7%2019年前8个月为20%

六是实现诉讼权利的渠道还不畅通。法院下级向上级请示如何审判个案的情况时有发生,把法定的两审终审制变成了实质上的一审终审制;律师“会见难、阅卷难、调查取证难”的“老三难”尚未解决,又新添了“质证难、发问难、辩论难”的“新三难”问题;同案不同判,不能平等运用证据标准的问题也较为突出;有些执行案即便得以成功执行,但因其执行成本高、时间长,使当事人在胜诉的同时感到诉讼维权过程“头比身子大”,“赢了理,输了钱”,“多年来在各个衙门来回奔波,身心劳累,受尽作难,耽搁了生产、生活,不划算”;执行案款不能及时向当事人支付,拖延查封、扣押、处置被执行人财产,不将失信被执行人纳入黑名单,无法定事由延长办案期限,不及时查询被执行人财产状况等问题较为普遍,秦都区检察院3年来监督这类案件达99件;通过终结本次执行等手段提高纸面上的执结率,但大多数县市区法院执行财产、资金的实际到位率仅在20%左右,群众真实获得感并不强,如,执行工作总体排名居全市第三的乾县法院,其执行资金实际到位率只有19.4%

七是非法行为得不到规制。一些法官把司法变成法官个人的“私法”,与不法分子结成利益集团,把司法机关变成利益集团的“收割机”,把人民法院这个为人民依法讲理用证据事实说话的地方变成了司法掮客出入往返通行无阻、逐利违法谋私利搞交易的场所。他们通过诉讼手段掠夺民企及企业家财产,或以民间借贷为掩护,通过恶意串通,以虚假诉讼、选择性执行等以“法”支持非法的所谓合法途径对获取的不法利益进行洗白。还有一些执行案件的被执行人利用诉讼程序不断缠诉,使权利人的诉求始终无法得到实现,如,彬州市法院的一起执行案中,被执行人通过不断地向一、二审法院提出执行异议来拖延执行,使申请执行人手持法院裁判多年却无法兑现。

八是影响司法公信力的错案没有受到应有的责任追究。2016年至今,全市法院系统共有53人受到监察委立案查处,但市中院却仍然认为全市法官多年来办理的包括这些关系案、金钱案、人情案在内的所有案件无一错案,没有改变人大审议意见指出的违背司法规律的奇怪的“零错案”现象,使错案责任追究制成了检查时有制度,执行时却不能追、不敢追、无法追、追不下去、追了就“拔出萝卜带出泥”的有名无实、徒具其形的“纸老虎”,“让审理者裁判,让裁判者负责”成了只裁判、不负责,科学配置的司法权力监督制约运行机制难以正常有效运转。

九是缺乏刚性与力度的法律监督与制度设计和人民群众期待还有较大差距。检察机关获得监督案源数量与实施监督案件的数量相对于法院审理案件的数量明显不对称少数干警对宪法和法律赋予检察机关的法律监督职权缺乏正确认识,存在不愿监督、不善监督、不敢监督的思想,觉得法院的行为具有终局性,监督了也难以纠正案件的错误,还费力不讨好,容易得罪人,加之监督方式单一,监督内容也只局限于程序性、浅表性问题,使对审判和执行工作的监督难以全面有效开展。

三、解决问题的途径、依据和对策建议

针对上述存在问题,要以地方治理体系重构后的深度融合与治理能力的大提升为统揽,以法律的有效实施和公正司法为引领,始终坚持以人民为中心,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益,把人民司法为人民的总要求落实在以审判、执行和法律监督来参与地方社会治理,将制度优势转化为治理效能的实践活动中去,竭力使人民群众能够畅通表达利益要求,在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”,推动执行工作由“基本解决执行难”向“切实解决执行难”提升和转型,消除法律“白条”现象,并从实现权利的诉讼活动中有实实在在的获得感和对司法工作发自内心地“满意度”的提高。

(一)要在地方治理体系运行中主动构建接受人大监督的工作机制

深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,按照人民代表大会制度关于“国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督的重要原则《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见的职权坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来,深刻领会和吃透修改后的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》增添的人大两院工作实施监督的规定,准确把握“工作”二字的涵盖范围与所指的全面性、完整性和针对性,从思想上行动上弄清人大依法两院”的工作实施监督与领导干部个人插手干预具体案件审理的对错是非之别,不把人大的依法监督等同于宪法和法律规定的法院依法独立公正办案“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,正确把握、辨别和区分二者在本质与形式上的不同,自觉接受、主动配合人大按照规范程序进行的法律监督和工作监督,尽快采取有效措施,着力构建与人大联系沟通、意见反馈、信息通报的机制与平台,切实做到主动、全面、及时地报告重大事项,认真落实、办理人大的决定、决议和审议意见,尤其是曾经多次提出的历时18年得不到执行的武功县穆某与余某的侵权纠纷执行案、彬州市李某与辛某房屋租赁纠纷执行案等典型案件,以及本次调研9次座谈会中部分人大代表和案件当事人提出的具体案件的调查核实与报告办理工作

(二)要在加快法治政府建设中全方位推行多元化解矛盾纠纷和诉源治理工作

一要政府这个“关键少数人群最多、最集中,权力与治理手段最直接、最有效、最丰富多样,与人民群众的新要求新期待息息相关、事事相关、处处相关的机构系统的法治化建设作为中国特色社会主义法治道路的关键环节、重点领域,着力解决法治信仰、法治文化法治思维不能转化和体现在以良法保障善治的政府治理之中;对法治的理解和运用能力不够没有实现从硬性监管向柔性治理转变;政府权力部门化,部门权力利益化,获利途径审批化审批方式复杂化有法不依、执法不严、违法不究等突出问题,确保如期基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府二要严格按照市人大常委会《关于在全市开展第七个五年法治宣传教育的决议》以及市委办、市政府办《关于全市各级党政机关贯彻落实普法责任制的通知》的要求,以制度来约束和推动国家机关落实谁执法谁普法的普法责任制,建立与司法机关沟通机制和案件信息共享机制,开展以案释法和精准普法,落实人均1元钱的普法经费,解决法治宣传教育工作多年以来“无米下炊”的老问题。三要坚持和发展好“枫桥经验”,把专项治理、系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来,配齐配强行政调解、行政裁决和行政复议人员,积极开展行政调解工作,努力争取在行政调解、行政裁决和行政复议的过程中有效解决属于行政范围内的矛盾纠纷;要建立健全司法调解与人民调解、行政调解“三联调解”机制,切实做好矛盾纠纷预测预警预防工作;要按照五链共治,法在基层的要求,进一步健全各级各类调解组织,鼓励“乡贤六老等社会力量参与调解,不断加强物业、医疗、婚姻家庭、道路交通、劳动保障、银行保险、知识产权等行业、专业、商会调解。建立诉源治理工作的财政投入机制,将所需经费象武功县那样纳入财政预算,并给足给够给出治理成效,使多层次多领域的诉源治理能够有效开展,把矛盾纠纷解决在村组、社区和企业事业单位,努力做到小事不出村(社区)、大事不出镇(街道)、难事不出县区扎实构建政治、法治、德治、自治、智治五治融合的基层治理体系,形成共治、共建、共享的基层社会治理新格局。

(三)要在参与地方治理过程中不断提升司法机关及其工作人员审判执行的质效

一要把思想政治建设摆在首位,深刻领会、准确把握党的解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实思想路线在司法审判暨执行工作中的指导地位和作用,并须臾不离地把它体现和贯穿在审判暨执行活动始终,不断提高法官运用现代司法理念和法律原则指导办案的本领,积极适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革,客观准确地行使司法权力,始终坚持罪刑法定,证据裁判,不断提升在公开庭审中查明事实真相的能力,并谦抑、审慎、善意地节制用权,使作出的每个判决裁定和执行活动都于法有据,公平公正,既符合法理、法律原则、规则和法条的规定,又符合社会主义核心价值观及人民群众凭良知作出的基本是非判断,满足人民群众在新时代对民主、法治、公平、正义、安全、环境新要求新期待。通过深入推进审判方式改革,建立健全高效办理类案的机制,推进智慧法院建设,优化案件简繁分流,提高办案效率,破解案多人少矛盾。要把错案责任追究作为提高审判暨执行质效的最有力保障,以积极主动的态度,加快构建起司法工作人员办案质量终身负责和错案责任追究制度确保司法权力和责任均落实到具体办案人,倒逼法官把办案质效作为根本的、核心的司法导向,不断提高办案水平。要按照扫黑除恶专项斗争的要求,对近年来办理的各类案件进行大起底,进一步深挖通过审判执行工作逐利违法的司法掮客及其背后的“保护伞”。二要在落实以庭审为中心的审判制度中依靠群众、保障好群众的诉权。要借鉴和弘扬马锡五审判方式,坚持具体问题具体对待的方法,摒弃机械教条、生搬硬套地使用法律条款,尤其是不能一以贯之地坚持证据认定标准与程序规范,甚至出现抓住一点,否定全盘,以证据的瑕疵否定证据本身或整体的证明力,并放大瑕疵,以偏概全,形成以生拉硬拽的所谓逻辑演绎来强词夺理地制作不能充分论理讲法、定分止争的法律裁判文书的错误做法。特别是要采取措施杜绝把两审终审制变成实质一审终审制的下级法院请示上级法院具体案件如何裁判的行为,以及判决结果与公开庭审查明的事实及证据不符使实质性的庭审成为走过程的形式把以庭审为中心的审判制度变成了由没有亲历审判或个别干预者说了算,而主审员额法官没有主导裁判权力的所谓的司法审判,给代表国家的法院审判埋下错案伏笔的现象。要建立与司法局、律师协会的沟通联络机制和与律师的阳光沟通平台,广泛征求律师对司法办案及律师权利保障方面的意见建议。要着力提升人民陪审员、人民监督员履职能力,切实解决人民陪审员陪而不审、人民监督员参与案件过少的问题要进一步树立实体与程序并重的理念,严格地按法定诉讼程序办案,切实形成解决“执行难”的合力,最大限度保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,在充分尊重和保障当事人各项诉讼权利的大前提下,做好拒不执行判决、裁定罪的诉讼工作,形成法院收集证据完整、审判公正,公安立案、侦查及时规范,检察监督有效、公诉有力的工作机制,使犯罪行为不可避免地受到制裁,切实发挥刑罚的刚性保障作用。市政府和市中院要依据《行政诉讼法》的规定,督促三原县政府尽快执行17年前作出的李某与三原县政府、第三人王某的行政确权案裁判,为依法处理好同类案件提供可操作的规范,让人民群众能够在每一个诉讼环节,每一宗司法案件中都有公平正义的真实获得感。

(四)要着力强化检察机关将法律监督的制度优势转化为治理效能的能力

一要准确把握检察机关的宪法定位。严格依据三大诉讼法的规定,主动履行好对三大诉讼活动实行法律监督的主责主业,树立不敢监督、不愿监督是失职,随意监督、滥用监督是渎职的观念,提升执行法律、发现司法不公问题、审查抗诉、监督庭审和执行活动、做好群众工作“五大能力”,推动刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展。二要构建协作机制,进一步拓宽案件来源、增强监督刚性。通过积极受理和审查群众的申诉,密切与党委、人大、政府、法院、公安、司法行政、律师协会等单位、部门、组织的工作联系和信息沟通,对生效判决和执行活动开展专项检查等方式和途径,进一步拓宽监督案件的来源。着力解决法律监督文书刚性不足的问题,建立对市人大常委会督办的符合法定条件的司法案件和事项进行“人大监督+检察监督”的联合监督机制,推广旬邑县检察院向被监督单位以公开进行宣告的方式送达监督法律文书,以必要的程序或仪式增强法律监督权威与尊严的经验,真正使法律监督起到“办理一案,治理一片”的作用。三要全面履行法律监督职能。综合运用检察建议、纠正违法、提请抗诉等方式,不断加强对审判暨执行工作的法律监督,办理一批象市检察院对王某与武某合同纠纷案的判决适用法律错误提请抗诉并最终得到改判那样对案件实体存在的问题进行监督的有示范性、典型性的案件,力争以实质性的法律监督来约束和推动法院解决认定事实错误、适用法律不当、违反法定程序等影响司法公正的问题,把每一个案件办成铁证如山的案件,有公信力的案件,实现了公平正义的案件。

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